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西汉末年的官制改革
新朝的官制上承西汉官制。自西汉居摄年间起，王莽便开始推行改制。而官制也相应发生变化。比如居摄元年（6年）正月，「置柱下五史，秩如御史，听政事，侍旁记疏言行。」此为中低级官员的变化。 又如，居摄元年（6年）三月己丑，立宣帝玄孙刘婴为皇太子，号曰孺子。以王舜为太傅左辅，甄丰为太阿右拂，甄邯为太保后承。又置四少，秩皆二千石。其中太阿一官为始创，可参见西汉太傅、太师、太保、太阿列表。此为高级官员的变化。
始建国年间的官制改革
新朝建立后，始建国元年正月朔，王莽建立了一整套建立在原西汉官制基础上的新的官制。其重点是十一公、九卿、二十七大夫、八十一元士。中央官制由此发生重大变革，而地方官制变化不大。历史网（www.87art.cn）
中央官制改革
2. 1. 1. 十一公
公是新朝所奉五等爵中的最高一等爵位，故与下文提到的卿、大夫、元士的性质不同。「十一公」是新朝初年所封的十一位高官，按官职来说，包括四辅、三公、四将。新朝始建国元年正月朔（9年），王莽按照哀章所献金匮内记录的姓名立十一公。其中「四辅，位上公。」，这十一公中，「王兴者，故城门令史。王盛者，卖饼。莽案符命求得此姓名十馀人，两人容貌应卜相，径从布衣登用，以视神焉。」「馀皆拜为郎。是日，封拜卿大夫、侍中、尚书官凡数百人。诸刘为郡守，皆徙为谏大夫。」 对於新封的四辅、三公所司职责，王莽在所发策命中称：
四将中的更始将军仅在一年之后便为宁始将军所代。始建国二年（10年），更始将军甄丰因符命案自杀，故「以初睦侯姚恂为宁始将军」，而已自杀的甄丰的更始将军一职则无人接替。天凤六年（19年）春，「莽见盗贼多，乃令太史推三万六千岁历纪，六岁一改元，布天下。下书曰：「……复以宁始将军为更始将军，以顺符命。易不云乎？『日新之谓盛德，生生之谓易。』（李竒曰：「易道生诸当生者也。」师古曰：「下系之辞。体化合变，故曰日新。」）予其飨哉！」欲以诳燿百姓，销解盗贼。众皆笑之。」
十一公有掾属。如天凤元年（14年），「莽即真，尤备大臣，抑夺下权，朝臣有言其过失者，辄拔擢。孔仁、赵博、费兴等以敢击大臣，故见信任，择名官而居之。公卿入宫，吏有常数，太傅平晏从吏过例，掖门仆射苛问不逊，戊曹士收系仆射。（应劭曰：「莽自以土行，故使太傅置戊曹士。士，掾也。」苏林曰：「士者，曹掾，属公府，诸曹次第之名也。」师古曰：「应说是。」）莽大怒，使执法发车骑数百围太傅府，捕士，即时死。大司空士夜过奉常亭，亭长苛之，告以官名，亭长醉曰：「宁有符传邪？」士以马箠击亭长，亭长斩士，亡，郡县逐之。家上书，莽曰：「亭长奉公，勿逐。」大司空邑斥士以谢。」上述太傅之戊曹士及大司空士可为十一公掾属的代表。
太师牺仲、太傅牺叔、国师和仲、国将和叔
《书·尧典》中，有羲仲、羲叔、和仲、和叔，分宅东、南、西、北。[4]王莽以此为名，於天凤元年（14年）为号东、南、西、北四岳的四辅置属官，其方位一一对应。
天凤元年（14年），「国将哀章颇不清，莽为选置和叔，（师古曰：「特为置此官。」）敕曰：「非但保国将闺门，当保亲属在西州者。」诸公皆轻贱，而章尤甚。」据此，则四辅的此种属官当置於天凤元年。此后此四官见於记载者多有。如地皇二年（21年）三辅盗贼麻起，……遣太师牺仲景尚、更始将军护军王党将兵击青、徐，国师和仲曹放助郭兴击句町。地皇三年（22年）二月，赤眉杀太师牺仲景尚。天凤六年（19年）是时，关东饥旱数年，力子都等党众寖多。更始将军廉丹击益州不能克，徵还。更遣复位后大司马护军郭兴、庸部牧李曅击蛮夷若豆等，太傅牺叔士孙喜清洁江湖之盗贼。而匈奴寇边甚。
2. 1. 2. 卿、大夫、元士
与十一公同时，又置大司马司允，大司徒司直，大司空司若，位皆孤卿。同时又将原来汉朝的官名更名。更名之后，有九卿、二十七大夫、八十一元士。九卿分属三公。其情况列表如下：
王莽所立九卿与西汉的九卿不同，增加了大司马司允，大司徒司直，大司空司若，并将水衡都尉更名予虞，提升其地位；而从九卿行列中消失的则有西汉的光禄勋、卫尉、太仆、宗伯。其中，光禄勋、卫尉、太仆被列入六监。
2. 1. 3. 五司大夫等
又置司恭大夫、司徒大夫、司明大夫、司聦大夫、司中大夫及诵诗工、彻膳宰，「以司过。」「令王路设进善之旌，非谤之木，敢谏之鼓。谏大夫四人常坐王路门受言事者。」故上述五司大夫等官员皆为监察官。
2. 1.4. 五威将帅
新朝始建国元年（9年）秋，「遣五威将王竒等十二人班符命四十二篇於天下。」「五威将奉符命，齎印绶，王侯以下及吏官名更者，外及匈奴、西域，徼外蛮夷，皆即授新室印绶，因收故汉印绶。赐吏爵人二级，民爵人一级，女子百户羊酒，蛮夷币帛各有差。大赦天下。」始建国二年（10年），「五威将帅七十二人还奏事，汉诸侯王为公者，悉上玺绶为民，无违命者。封将为子，帅为男。」
五威将是奉有上述对内、对外特殊使命的官员。「五威将乗乾文车，驾坤六马，背负鷩鸟之毛，服饰甚伟。每一将各置左、右、前、后、中帅，凡五帅。衣冠车服驾马，各如其方面色数。（师古曰：「色者，东方青，南方赤也。数者，若木数三，火数二之类也。」）将持节，称太一之使；帅持幢，称五帝之使。」又称始建国二年「五威将帅七十二人还奏事。」可见五威将帅中，将12人，帅60人，共计72人。《史记·封禅书》：「天神贵者太一，太一佐曰五帝。」据此，五威将帅可能的情况如下：
2. 1. 5. 五威司命、中城四关将军
新朝始建国元年（9年）冬，「置五威司命，中城四关将军。司命司上公以下，中城主十二城门。」此处的十二城门指新朝首都常安的十二城门。王莽策命统睦侯陈崇为五威司命，其辞曰：
策命统睦侯陈崇曰：「咨尔崇。夫不用命者，乱之原也；大奸猾者，贼之本也；铸伪金钱者，妨宝货之道也；骄奢逾制者，凶害之端也；漏泄省中及尚书事者，『机事不密则害成』也；拜爵王庭，谢恩私门者，禄去公室，政从亡矣：凡此六条，国之纲纪。是用建尔作司命，『柔亦不茹，刚亦不吐，不侮鳏寡，不畏强圉』，帝命帅繇，统睦於朝。
2. 1.6. 左伯、右伯
始建国二年（10年），更始将军甄丰之子甄寻（时为侍中京兆大尹、茂德侯）因为不满父亲封赏过低，「即作符命，言新室当分陕，立二伯。以丰为右伯，太傅平晏为左伯，如周召故事。」（颜师古曰：「分陕者，欲依周公、召公故事，自陕以东周公主之，自陕以西召公主之。陕即今陕州，是其地也。）王莽即从之，拜甄丰为右伯；随即因甄寻作符命妄称黄皇室主为其妻而収捕甄寻，符命案爆发，甄寻逃亡，甄丰自杀。「寻随方士入华山，岁馀捕得，辞连国师公歆子侍中东通灵将、五司大夫隆威侯棻，棻弟右曹长水校尉伐虏侯泳，大司空邑弟左关将军堂威侯竒，及歆门人侍中骑都尉丁隆等，牵引公卿党亲列侯以下，死者数百人。」《尚书·舜典》说：舜「流共工於幽州，放驩兜於崇山，窜三苗於三危，殛鲧於羽山，四罪而天下咸服。」王莽仿照舜罚共工等的旧例，「流棻於幽州，放寻於三危，殛隆於羽山，皆驿车载其尸传致云。」
2. 1. 7. 太子的师、友、祭酒
始建国三年（11年），「为太子置师友各四人，秩以大夫。以故大司徒马宫为师疑，故少府宗伯凤为傅丞，博士袁圣为阿辅，京兆尹王嘉为保拂，是为四师；故尚书令唐林为胥附，博士李充为犇走，谏大夫赵襄为先后，中郎将廉丹为御侮，是为四友。又置师友祭酒及侍中、谏议、六经祭酒各一人，凡九祭酒，秩上卿。琅邪左咸为讲春秋、颍川满昌为讲诗、长安国由为讲易、平阳唐昌为讲书、沛郡陈咸为讲礼、崔发为讲乐祭酒。遣谒者持安车印绶，即拜楚国龚胜为太子师友祭酒，胜不应徵，不食而死。」历史网（www.87art.cn）
地方官制改革
始建国元年的改革不仅改变了中央官制，也改变了地方官制，至少是其名称。地方官员及监察地方官员的更名情况如下： 原汉朝官名与新朝官名的对比：（郡）太守改为大尹，都尉改为大尉，（县）令、长改为宰，御史改为执法。历史网（www.87art.cn）
以军领政改革
始建国三年（11年），王莽又进行了一次不成功的以军领政的实验。「是时诸将在边，须大众集，吏士放纵，而内郡愁於徵发，民弃城郭流亡为盗贼，并州、平州尤甚。莽令七公六卿号皆兼称将军，遣著武将军逯并等填名都，中郎将、绣衣执法各五十五人，分填縁边大郡，督大奸猾擅弄兵者，皆便为奸於外，挠乱州郡，货赂为市，侵渔百姓。」这些军人在地方胡作非为，扰乱地方行政，使得王莽不得不下书称：「虏知罪当夷灭，故遣猛将分十二部，将同时出，一举而决绝之矣。内置司命军正，外设军监十有二人，诚欲以司不奉命，令军人咸正也。今则不然，各为权埶，恐猲良民，妄封人颈，得钱者去。毒蠚并作，农民离散。司监若此，可谓称不？自今以来，敢犯此者，辄捕系，以名闻。」结果这些军人「犹放纵自若」。
这次改革在官制方面的影响在中央便是「七公六卿号皆兼称将军」，在地方则是中央派出的中郎将、绣衣执法各五十五人，另外内置司命军正，外设军监十有二人。其目的是依靠军队监督管理国家的官僚系统，以便稳定治安。
中郎将、绣衣执法
中郎将、绣衣执法最早可见於始建国二年（10年）。该年，「莽意以为制定则天下自平，故锐思於地理，制礼作乐，讲合六经之说。公卿旦入暮出，议论连年不决，不暇省狱讼寃结民之急务。县宰缺者，数年守兼，一切贪残日甚。中郎将、绣衣执法在郡国者，并乗权埶，传相举奏。」 按，中郎将的职责不仅涉内政，兼有对外职责。如始建国二年，「遣中郎将蔺苞、戴级驰之塞下，召拜当为单於者。」始建国三年所封太子四友中，有「中郎将廉丹为御侮」。「御侮」其名亦似有对外征伐之意。对内者可见地皇三年（22年），「莽遣中郎将奉玺书劳丹、匡，进爵为公，封吏士有功者十馀人。」
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五等爵制的实行与第一次封爵
西汉居摄三年（8年），王莽奏请太后实行五等爵制。王莽在奏疏中认为，「明圣之世，国多贤人」，并回顾了历代封国的情况，称「制礼作乐，实考周爵五等，地四等，有明文；殷爵三等，有其说，无其文。孔子曰：『周监於二代，郁郁乎文哉！吾从周。』臣请诸将帅当受爵邑者爵五等，地四等。」奏可。 其封爵情况为，「封者高为侯伯，次为子男，当赐爵关内侯者更名曰附城，凡数百人。击西海者以「羌」为号，槐里以「武」为号，翟义以「虏」为号。」
经群臣奏，太后诏曰：「进摄皇帝子襃新侯安为新举公，赏都侯临为襃新公，封光为衍功侯。」历史网（www.87art.cn）
第二次封爵
新朝始建国元年正月朔（9年），王莽大封爵位。该年秋，「五威将奉符命，齎印绶，王侯以下及吏官名更者，外及匈奴、西域，徼外蛮夷，皆即授新室印绶，因收故汉印绶。赐吏爵人二级，民爵人一级，女子百户羊酒，蛮夷币帛各有差。大赦天下。」其封爵大致可分为如下几类。